2012-2013教辅新政 谁是最大受益者？

播下的龙种，收获了……
                                       ——2012-2013学年教辅资料规范实施情况述评

本文作者 唐小平

         从今年3月21日辽宁省学校课程教材发展中心发出《关于辽宁省中小学教辅材料送审的通知》（辽课教[2012]8号），到9月18日广西壮族自治区课程教材建设领导小组办公室发布《广西壮族自治区2012年秋季中小学教辅材料推荐目录》，全国2012秋至2013春学年中小学教辅材料省级评审工作共计历时半年左右。除少部分省市自治区今年学生使用的教辅材料暂不按照教育部、新闻出版总署、国家发展改革委、国务院纠风办等四部门《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（教基二〔2012〕1号）之规定开展评议公告外，大部分省份均已完成本年度教辅评议公告工作，而且在本年度评审的省份中除极个别的以外其他省份也已经完成了新学期的供书工作。今年是教辅新政执行的第一年，此时回顾其推进过程，总结其成功的经验，尤其找出其中暴露出的各种问题，对于中小学教辅材料规范的下一步工作无疑是十分必要的。

         一、对今年的学生用教辅资料，有多少省份开展了评议公告，哪些省份没有开展，为什么这些省份今年坚持不评审？全国有三分之二左右的省份已经对今年学生使用的教辅资料开展了评审，没有开展评审的省份主要是浙江、广东、湖南、江苏、甘肃、陕西、山东等省份。细分起来，在这些没有开展评审的省份中，山东、陕西等省已经发出通知，明确告示从2013年学生用教辅开始评议公告，这是第一种情况；其他省份基本属于既没对本学年使用教辅开展评审，也没对下学年教辅是否评审正式表态的，这是第二种情况。为什么会出现全国有三分之一左右的省份对本学年使用的教辅不开展评审的情况呢？原因是比较复杂的，很难一概而论。首先，对地方出版集团利益得失的考量，或者对系统渠道教辅的既得利益者的利益得失的考量，是某些省市自治区今年是否评审、早评审还是晚评审的重要因素。据悉，有的没有评审的省份，当地出版集团或者别的原系统渠道教辅提供者至今尚未得到或者只是部分得到教材著作权人授权其编写、出版配套教辅。而在今年开展了评审的省份中，有的之所以行动迟缓，甚至影响到了秋季课前到书，当地出版集团获得授权时间较迟是一个重要原因。此次教辅规范过程中的严重的地方保护意识于此可见一斑。其次，这次教辅规范政策性强，牵扯面很大，牵涉官方、学校、教师、学生、家长以及出版商、发行商等各方利益，牵涉到省级、市级、县级、校级，牵涉到教育、出版、发改、纠风等各个部门，牵涉到新政策与老政策的衔接，在四部委文件发布相距秋季开学两者不太长的时间内要处理好这些矛盾，统一好思想和认识，确实有相当大的难度。第三，有的省份在教辅管理方面有需要观照的特殊情况和需要保持的成功经验，如何把这些本省实际与四部委的精神紧密结合，使这一次教辅新政成为真正的进一步的惠民工程，是需要一定时间作为保障的。比如山东，他们已经对义务教育阶段教辅实行了免费，免费教辅是否纳入评审范畴？山东是教育大省，也是教育强省，关于教辅的编写内容和形式他们有自己的主张和要求，不愿意简单地采取对现成教辅进行取舍的评审模式。这两者就决定了山东省教育厅在规范教辅的过程中需要做更多样、更细致的工作。

        二、各省评审范围宽窄不一，在种类、学科、学段、年级等方面呈现出多样化的局面。四部委文件关于教辅评审范围有三层意思。其一，“主要是”同步练习册；其二，“也可”包括寒暑假作业、中高考复习材料；其三，向学生免费提供教辅材料的地方可自行确定。就目前各省的情况来看，在评审种类上可以分为“同步练习”（如河南）、“同步练习、假期作业、复习资料” （如四川）以及“同步练习、假期作业、复习资料、填充图册、实验报告册、手工材料、语文读本、生字本”（如湖北、江西）等三大类。在学科上，小学部分差异较大，多数省份评审语文、数学、英语等三科，也有除这三科之外还包括科学或者品德、美术的（如河南、辽宁），也有只评审语文、数学两科的（如云南）；初中部分多数省份评审语文、数学、英语、物理、化学、生物、历史、地理、品德等九科，也有除此九科之外，还包括信息技术的（如辽宁），也有只评审语文、数学、英语、物理、化学、历史、品德等七各学科的（如重庆）；高中部分多数省份评审语文、数学、英语、物理、化学、生物、历史、地理、政治等九科，也有除此九科之外，还包括信息技术、通用技术的（如山西、黑龙江）。在学段上，多数都包含了小学、初中、高中三个学段，也有不评审小学的（如重庆）。在年级上，有包含小学一、二年级的，有不包含的。一个省市自治区教辅评审范围是从宽还是从窄，在很大程度上反映了以省级教育行政部门主导的教辅评议委员会在减轻学生两个负担（课业负担和经济负担）与照顾出版发行部门（尤其是本省出版集团和新华书店）利益追求相矛盾的两者之间的权衡结果。

         三、各省在送审主体的规定上以教辅出版单位为主，也有规定为其他主体的。多数省份明确要求由教辅出版单位送审（如重庆、安徽、湖北、广西），有的省份规定由教辅著作权人送审（如四川），有的省份规定由教辅著作权人及其出版单位送审（如河南），也有规定同步练习由教材出版单位申报或教材出版单位授权的单位申报的（如山西）。之所以大多数地方规定以教辅出版单位为申报主体，是因为其操作比较简便，也合符常规。但是，一个出版单位常常有分属不同著作权人的多套同种类的教辅，由于种种原因，有的出版单位并不一定是将质量最好的产品申报评审（尤其当规定了一个单位同种类教辅只能送一套的情况下更是如此）。所以为了尽可能为学生提供最好的教辅资料，也是为了维护评审的公平性，有的省份规定了由教辅著作权人送审。这首先是一种对教育发展负责任、也是对行业发展负责任的值得充分肯定的做法。

        四、四部委关于同步类教辅必须经过教材著作权人授权编写与出版的规定在各省教辅评审过程中落实得如何？这一必须授权的规定是本次教辅新政的一大亮点，也是教辅出版发行行业的一个争论焦点。在这次各省的评审中，呈现出三种情况。其一，绝大部分省份或者绝大部分省份对绝大部分品种，严格执行了这一条规定。甚至有这样一个案例，有送审者采取弄虚作假的手段在送审过程中蒙混过关，使其配套北京师范大学出版社教材和配套西南师范大学出版社教材的教辅顺利进入四川省推荐目录。四川省评议委员会在目录公布后很快接到两家教材出版单位的举报，当即对该送审单位做出了从目录中取消其产品、来年不得再申报的决定。其二，也有个别省份没有执行这一条规定。辽宁省正式公布的目录中同步类教辅一半以上是没有得到教材著作权人授权的。这已经引发了相关教材出版社的强烈不满。其三，也有错误地把教材著作权人等同于教材出版单位，导致表面上在严格执行这一条规定，实际上是违背这一条规定的。比如人民出版社的高中历史教材，其著作权是由作者（主编朱汉国）与人民出版社共同享有，且双方约定任何一方不得单独使用。今年向各省申报并获得通过、进入推荐目录的配套人民版历史教材的所有教辅，均未获得作者的授权。为此，作者通过一定途径表达了强烈的不满。作为学术问题可以讨论与争鸣，但是作为上级政府部门制定的政策，下级政府应该不折不扣地实施，这应该是起码的组织原则。上述后两种情况，不管是因为故意还是非故意而发生，都值得当事方加以纠正或者改进，也值得其他省份在评议之中引以为戒。

        五、这次教辅新政在终端的执行情况到底如何？国家层面出台一个政策再好，只有在各级执行过程中得到很好的贯彻落实，最后才能收到良好的效果，才能真正地造福于民；反之，如果层层衰减，甚至变形，就会收效甚微，甚至走向反面。笔者手里缺乏全国性的数据，仅举几个出版社在四川目录上的产品今年秋季的征订情况为例，加以分析。北京师范大学出版社同步练习《课堂精练》与对应市教材的配比率为70%多，《初中总复习优化设计》与对应市初中毕业生的配比率不到10%。北京教育出版社《高考提分教练》与对应市高中毕业生的配比率仅为15%左右。显而易见，同一个地市同一学科同一版本教材只能选用同一套教辅材料的文件规定并没有得到认真执行，一定有人公然对抗规范政策，为了谋求利益铤而走险，将省厅目录或市局目录之外的教辅材料在相关区域大肆发行。四部委教基二〔2012〕1号文件对教辅材料选用办法作出明确的规定：各地市“按照教科书选用的程序，从本省教辅材料评议公告中，一个学科每个版本选择1套教辅材料推荐给本地区学校供学生选用。”四川省教育厅、新闻出版局、发展和改革委员会、纠风办等四部门文件《关于加强中小学教辅材料使用管理的实施意见》(川教〔2012〕91号)进一步明确：各地市“从《教辅目录》中，同步练习册一个学科每个版本选择1套、寒暑假作业选择1套、初中和高中毕业年级考试辅导类教辅材料选择1套推荐给本地区学校，供学生自愿选用。”在如此严格地要求“一市一套”，且确实每个地市只在省颁目录中选定一套进入目录的情况下，在今年教辅评审以行动早、节奏快、力度大著称的四川省，最终订数尚且如此不如人意，只能说明政府的教辅规范政策其权威性已经受到了来自各方面的巨大挑战。如果任其下去，其后果可以想见。建议中央、省、市三级教育、出版、发改、纠风部门在新学期里，加大联合检查与执法力度，查处一批违背政策的典型案件，从而避免造福于民的政策才刚开始就归于流产。

        六、此轮教辅新政实施过程之中，加剧了垄断行为，国进民退的倾向非常明显。还在新政酝酿阶段，不少业内人士就有此担忧。从实行教辅新政的省份来看，在同步练习领域，其出版环节把90%以上的原民营出版商挤了出去，其发行环节把几乎100%的原民营发行商挤了出去；在非同步练习领域，其出版环节把60%以上的原民营出版商挤了出去，其发行环节也把几乎100%的原民营发行商挤了出去。造成这种严重的国进民退的局面主要原因有两点。其一，教材出版社等教材著作权人只与极少数民营公司开展教辅编写与出版合作；在此本来机会就不多的情况下，有的出版社又因为迫于地方出版集团的压力等因素，阻止了民营公司合作产品向某些特定省市申报评议。其二，几乎所有新华书店都借助这一次规范，依仗自己的国有身份和强大实力，把发行权完全控制到了自己手里，没有给民营发行公司以任何机会。这样的结果无疑严重地恶化了我国教育出版生态，从一定意义上说使教辅出版倒退了十年左右。如果任其蔓延下去，中小学教辅的产品质量、服务质量将会严重下降，其行业创新能力将会严重削弱，其行业整体规模将会严重萎缩。我们相信这决不是政府规范的初衷，因而也期望各级各类政府部门高度关注这种情况的发生、发展，及时有力地纠正政策在执行过程中出现的偏差。比如，新闻出版管理部门可以明确地发出声音，甚至出台新的政策，支持乃至扶持民营书业参与教辅发行业务竞争，允许并鼓励教辅出版单位自主选择与之合作的发行单位。垄断必然导致腐败，腐败必然窒息发展，既窒息出版产业的发展，也会窒息教育事业的发展。必须打破垄断，我国的出版活力和教育活力才会得到有效的释放。

        关于2012-2013学年教辅资料规范实施情况，还有许多值得述评的地方（比如各省评议委员会关于每个送审单位报送数量的规定、公告推荐套数的多寡，比如新华书店在对待发改委关于教辅定价标准和结算折扣之规定中的态度），有待行业同仁进一步研讨。教辅新政刚刚开始影响一个季度的中小学用书，现在下结论为时尚早，所以我只能说：播下的是龙种，收获的暂时还不知道是什么。

[补记]本文公开发表之前，我请某省教育厅相关负责同志提意见。他说：“播下的未必是龙种，收获的肯定是苦涩。”我无语。